-Μια αναγκαία θεσμική συζήτηση την ώρα των αλλαγών
Η επεξεργασία και επικείμενη θέσπιση του νέου Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν αποτελεί μια ακόμη τεχνική αναμόρφωση του θεσμικού πλαισίου των Δήμων.
Αποτελεί μια κρίσιμη ευκαιρία επαναπροσδιορισμού του τρόπου με τον οποίο αντιλαμβανόμαστε τη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης σε τοπικό επίπεδο, την αποτελεσματικότητά της και τελικά, την ικανότητά της να ανταποκρίνεται με συνέπεια και ταχύτητα στις ανάγκες των πολιτών.
Άρθρο του Δρ. Γιώργου Φραγκιαδάκη
Σε αυτό το πλαίσιο, ο θεσμός του Γενικού Γραμματέα Δήμου πρέπει δικαίως να βρίσκεται στο επίκεντρο της συζήτησης. Ο Γενικός Γραμματέας δεν είναι απλώς ένας διοικητικός συντονιστής ή ένας υπηρεσιακός ενδιάμεσος μεταξύ αιρετής και υπηρεσιακής διοίκησης.
Ο νέος Κώδικας, μέσα από τις αρμοδιότητες που ήδη του αποδίδει, αναγνωρίζει έναν σαφώς επιτελικό ρόλο: τον συντονισμό του συνόλου των δημοτικών υπηρεσιών, την ωρίμανση και πληρότητα των εισηγήσεων προς τα συλλογικά όργανα, την παρακολούθηση της αποτελεσματικότητας των δομών, τη μελέτη και εισήγηση μέτρων βελτίωσης των λειτουργιών, καθώς και την υπογραφή κρίσιμων διοικητικών πράξεων που αφορούν το ανθρώπινο δυναμικό.
Όλα τα παραπάνω συνιστούν ουσιαστική άσκηση διοίκησης. Και ακριβώς εδώ αναδεικνύεται μια βασική θεσμική αντίφαση: ο Γενικός Γραμματέας καλείται να φέρει αυξημένο διοικητικό βάρος, χωρίς την αντίστοιχη θεσμική θωράκιση και χωρίς σαφώς κατοχυρωμένα εργαλεία άσκησης αυτής της ευθύνης.
Θεσμική βαρύτητα και διοικητική αποτελεσματικότητα
Αν στόχος της μεταρρύθμισης είναι η δημιουργία Δήμων πιο λειτουργικών, αποτελεσματικών και ανθεκτικών στις σύγχρονες προκλήσεις, ο ρόλος του Γενικού Γραμματέα πρέπει να αντιμετωπιστεί με όρους θεσμικής συνέπειας. Η εμπειρία από τη λειτουργία των Δήμων δείχνει ότι ο συντονισμός των υπηρεσιών δεν μπορεί να βασίζεται σε άτυπες πρακτικές, ούτε η διοικητική ευθύνη να ασκείται χωρίς σαφώς προσδιορισμένες αρμοδιότητες.
Σε αυτό το πλαίσιο, το ισχύον θεσμικό πλαίσιο προβλέπει ότι η ανάθεση και εξειδίκευση αρμοδιοτήτων στον Γενικό Γραμματέα εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό από τη διακριτική ευχέρεια του Δημάρχου, στοιχείο θεμιτό και σύμφωνο με την πολιτική ευθύνη της δημοτικής αρχής. Σε αρκετούς Δήμους, όπου οι αρμοδιότητες είναι αυξημένες, σαφώς καθορισμένες και συνδέονται με τον οριζόντιο συντονισμό, τη στοχοθεσία και την παρακολούθηση της λειτουργίας των υπηρεσιών, το πλαίσιο αυτό αποδεικνύεται στην πράξη λειτουργικό και θεσμικά επαρκές.
Ακριβώς όμως επειδή η αποτελεσματικότητα αυτή εξαρτάται από επιμέρους διοικητικές επιλογές, η υφιστάμενη ρύθμιση οδηγεί αναπόφευκτα σε ανομοιογενή εφαρμογή του θεσμού και σε διαφορετικά επίπεδα διοικητικής αποτελεσματικότητας από Δήμο σε Δήμο.
Στο σημείο αυτό αναδεικνύεται ένα σαφές θεσμικό κενό. Η απουσία θεσμοθετημένης διοικητικής θεώρησης ή έγκρισης των εισηγήσεων προς το Δημοτικό Συμβούλιο από τον Γενικό Γραμματέα, σε συνδυασμό με τη μη ρητή πρόβλεψη ρόλου στη συνολική στοχοθεσία και αξιολόγηση των υπηρεσιών, περιορίζει τον επιτελικό χαρακτήρα της θέσης. Η ενίσχυση του ρόλου του Γενικού Γραμματέα προϋποθέτει όχι μόνο τη μέριμνα για την επεξεργασία των θεμάτων, όπως προβλέπεται στο προσχέδιο, αλλά και τη θεσμοθετημένη συμμετοχή του στη διοικητική ωρίμανση και θεώρηση των εισηγήσεων που τίθενται προς λήψη απόφασης.
Στο ίδιο πνεύμα, θετική κατεύθυνση του προσχεδίου αποτελεί η πρόβλεψη για τη μέριμνα του Γενικού Γραμματέα στην έγκαιρη ετοιμασία των περιοδικών απολογισμών δράσης του Δήμου. Για να αποκτήσει, όμως, η πρόβλεψη αυτή ουσιαστικό περιεχόμενο, απαιτείται η σύνδεσή της με έναν θεσμικό μηχανισμό παρακολούθησης και ελέγχου από τις αρμόδιες κεντρικές υπηρεσίες του Υπουργείου Εσωτερικών, ώστε η λογοδοσία να είναι συγκρίσιμη, αξιόπιστη και λειτουργική.
Η αναγνώριση της προϋπηρεσίας και το ζήτημα του πραγματικού επιπέδου ευθύνης
Ο νέος Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης αναγνωρίζει τυπικά ότι ο χρόνος υπηρεσίας του Γενικού Γραμματέα λογίζεται ως χρόνος άσκησης καθηκόντων προϊσταμένου. Η πρόβλεψη αυτή, ακόμη και όταν ενεργοποιείται υπηρεσιακά ως προς τη βαθμολογική και μισθολογική εξέλιξη, δεν ανταποκρίνεται στο πραγματικό και ουσιαστικό επίπεδο ευθύνης που ασκεί ο Γενικός Γραμματέας.
Η αναγνώριση σε επίπεδο προϊσταμένου τμήματος υποβαθμίζει τον επιτελικό χαρακτήρα του θεσμού και δεν συνάδει με τον οριζόντιο συντονισμό, την εποπτεία πολλαπλών οργανικών μονάδων και τη συνολική ευθύνη λειτουργίας που απορρέει από τη θέση. Από διοικητική άποψη, το ελάχιστο εύλογο επίπεδο αναγνώρισης της προϋπηρεσίας θα έπρεπε να είναι αυτό του προϊσταμένου διεύθυνσης, με δυνατότητα αναγνώρισης σε επίπεδο γενικής διεύθυνσης όπου το εύρος της διοικητικής δομής το δικαιολογεί.
Ακόμη πιο κρίσιμο είναι το κριτήριο βάσει του οποίου προσδιορίζεται το επίπεδο αυτής της αναγνώρισης. Η υφιστάμενη διάκριση με βάση τον πληθυσμό του εκάστοτε Δήμου, όπως αναφέρεται στο προσχέδιο του Νέου Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης, δεν αποτελεί τεχνικά ορθό διοικητικό κριτήριο και δεν αποτυπώνει το πραγματικό επίπεδο ευθύνης του Γενικού Γραμματέα. Ο πληθυσμός δεν συνδέεται άμεσα με την οργανωτική πολυπλοκότητα ούτε με το εύρος του διοικητικού συντονισμού που καλείται να ασκήσει.
Το αντικειμενικό και διοικητικά συνεπές κριτήριο δεν μπορεί παρά να είναι η ίδια η διοικητική δομή του Δήμου και, ειδικότερα, ο αριθμός των Διευθύνσεων που ο Γενικός Γραμματέας συντονίζει. Η αναγνώριση της προϋπηρεσίας ως επιπέδου Προϊσταμένου Διεύθυνσης ή Γενικής Διεύθυνσης πρέπει να συνδέεται άμεσα με το πραγματικό επίπεδο διοικητικής ευθύνης και όχι με έναν τυπικό πληθυσμιακό δείκτη. Η κατοχύρωση της αναγνώρισης, ιδίως σε επίπεδο Γενικής Διεύθυνσης, δεν συνιστά προνομιακή μεταχείριση, αλλά θεσμική συνέπεια και πράξη διοικητικής δικαιοσύνης.
Διοικητική τεχνογνωσία και θεσμική εκπροσώπηση
Η ουσιαστική λειτουργία του θεσμού προϋποθέτει, παράλληλα, την αναγνώριση της σημασίας των γνώσεων και της εμπειρίας που φέρουν οι Γενικοί Γραμματείς. Σε μια περίοδο όπου η Τοπική Αυτοδιοίκηση καλείται να διαχειριστεί σύνθετα χρηματοδοτικά εργαλεία, ψηφιακό μετασχηματισμό, νέες μορφές λογοδοσίας και αυξημένες απαιτήσεις αποτελεσματικότητας, η διοικητική τεχνογνωσία δεν μπορεί να παραμένει εκτός του θεσμικού διαλόγου.
Είναι, επομένως, κρίσιμο οι Γενικοί Γραμματείς να διαθέτουν θεσμική εκπροσώπηση στα αρμόδια όργανα και επιτροπές του Υπουργείου Εσωτερικών, ιδιαίτερα όταν επεξεργάζονται κανόνες που καλούνται οι ίδιοι να εφαρμόσουν. Η απουσία αυτής της εκπροσώπησης οδηγεί αναπόφευκτα σε απώλεια διοικητικής μνήμης και τεχνογνωσίας από τη διαδικασία σχεδιασμού πολιτικών, με άμεσες επιπτώσεις στη δυνατότητα εφαρμογής τους στην πράξη.
Η ευθύνη του συλλογικού οργάνου – ώρα για πρωτοβουλίες
Η παρούσα τοποθέτηση εκφράζει αποκλειστικά προσωπικές απόψεις και δεν δεσμεύει συλλογικά κανέναν θεσμό. Γίνεται, ωστόσο, με αφορμή μια κρίσιμη συγκυρία: τις αλλαγές στον Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης και τη συγκρότηση του νέου Διοικητικού Συμβουλίου του «Κλεισθένη», το οποίο απαρτίζεται από άξιους και έμπειρους συναδέλφους.
Πιστεύω ότι αυτή είναι η κατάλληλη στιγμή για την ανάληψη άμεσων και ουσιαστικών πρωτοβουλιών, με στόχο τη διαμόρφωση τεκμηριωμένων, ενιαίων και ρεαλιστικών προτάσεων προς το Υπουργείο Εσωτερικών. Με τη συμμετοχή και την υποστήριξη όλων των μελών, ο θεσμός του Γενικού Γραμματέα μπορεί να ενισχυθεί ουσιαστικά και να συμβάλει καθοριστικά στον εκσυγχρονισμό της δημόσιας διοίκησης σε τοπικό επίπεδο.
Το ζητούμενο είναι σαφές: ισχυροί και αποτελεσματικοί Δήμοι δεν οικοδομούνται μόνο με νέους νόμους, αλλά με θεσμούς που έχουν σαφή ρόλο, επαρκή εργαλεία και πραγματική δυνατότητα να λειτουργούν στην πράξη.
Δρ. Γιώργος Φραγκιαδάκης
Γενικός Γραμματέας Δήμου Χανίων
Οικονομολόγος – Δημόσια Διοίκηση & Πολιτικές Υγείας